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日本的社会公益事业体制及近年来的改革
发表日期:2011/2/5

日本的社会公益事业体制及近年来的改革

2005-12-18 19:09:00 来源: 人民网(北京)

(一)日本社会公益事业的体制框架及基本特点

日本是一个发达的市场经济国家,在长期的发展过程中,逐步形成了一套比较稳定的社会公益事业体制。

1.政府设立的公法人和民间发起成立的公益法人是社会公益事业的行为主体

要了解日本的社会事业体制,首先需要了解日本的法人体制。根据1900年颁布、目前仍在执行的日本《民法》规定,由不同主体发起成立、具有不同活动目标的社会组织分属不同的法人形态,并采取不同的组织与规制方式。法人首先分为公法人和私法人两大类。由政府发起成立、承担政府责任的机构为公法人。在公法人中,按其具体的法律地位,又可分为雇员为公务员的公共团体,雇员为非公务员的特殊法人、认可法人等基本类型。与公法人相对应,只要不是政府发起设立的法人都属于私法人。私法人又可分为两种基本类型,营利法人和非营利法人,其中营利法人是以企业为主的营利性市场主体。非营利法人进一步分为公益法人和非公益法人。非公益法人指那些为特定群体利益服务的机构,如行业协会、工会等组织,在日本被称为中间法人。公益法人则指那些为社会提供公益服务、不以营利为目的机构或组织。按其具体的法律地位,公益法人可分为根据民法条款成立的社团法人和财团法人,以及根据特别法成立的医疗法人、学校法人、宗教法人、社会福利法人和NPO法人(按照目前欧美国家的一般定义,NPO法人就是非营利法人。但在日本,NPO法人仅指公益法人中从事若干特殊业务的法人)等。

在日本,明确承担社会公益事业发展责任的法人主体有两类:一类是公法人,包括雇员为公务员的公共团体以及雇员为非公务员的特殊法人、认可法人等;另一类则是私法人中的公益法人,包括根据民法成立的和根据特别法成立的两大类别。

2.不同的社会公益事业由不同类型的法人机构承担,采取不同的组织与管理方式

虽然公法人和民间公益法人共同承担社会事业的发展责任,但从分工上看,有比较明显的区别。不同的社会公益事业由不同的法人机构承担,并采取不同的组织与管理方式。

(1)教育、科技、卫生等涉及政府基本职能的社会公益事业主要由公务员型的公法人机构承担。长期以来,日本的中小学教育、相当一部分大学教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的应用科学研究、卫生防疫、公众基本医疗服务以及部分重要文化事业,几乎全部由政府设立的公法人机构来承担,而且大都属于公务员型机构,即雇员基本上都是政府公务员。此类机构的运作与组织特点与政府的行政机构类似:机构的设立、撤并等由政府决定;机构领导人由政府主管部门(省、厅)任命;业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理;政府财政确保经费投入,并将其纳入公共财政预算;机构不得从事有收入的活动,如在特定情况下获得收入,也必须上缴财政,实施严格的收支分离;雇员身份为政府公务员并执行公务员的工资与福利制度。较之一般政府行政机构,此类从事社会公益事业的公务员型机构是政府政策的执行者,而一般政府行政机构则是政策制订者。

(2)部分特定类型的社会公益事业由特殊法人与认可法人机构承担。特殊法人与认可法人也是由政府设立的公法人,是服务于政府特定社会公益目标的机构。所承担的社会公益事业大都集中在经济与贸易服务领域,以及诸如铁路、邮电、公共交通等基础设施建设和公众基本生活服务领域。特殊法人与认可法人之间的最主要区别是设立程序。特殊法人为经过议会立法程序成立的机构,认可法人则是直接由政府行政部门批准成立的机构。在具体组织方式上,二者几乎没有区别。

作为政府设立的、服务于政府社会公益目标的机构,特殊法人与认可法人的组织方式在很多方面都与上述公务员型机构类似甚至一致:机构的设立、撤并等由政府决定;机构领导人由政府主管部门(省、厅)任命;业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理;对于非经营性机构,政府财政确保经费投入,并将其纳入财政预算,机构原则不得从事有收入的活动,如在特定情况下能够获得收入,也必须纳入预算管理。在特殊法人与认可法人中也有一些主要从事经营性活动,事实上是自然垄断行业的国有企业。对此类法人,其生产计划、产品及服务价格、收支管理也要严格执行政府的计划。特殊法人与认可法人在人员结构上与公务员型机构的主要区别是其雇员为非公务员,但工资、福利制度仍参照公务员。

(3)非基础性的社会公益事业由民间公益法人承担,政府予以扶持。在日本,民间公益法人的活动领域也是比较广泛的,但一般属于政府承担的基础性社会事业以外的领域。主要包括宗教、慈善与福利事业、经贸服务与促进事业、某些文化事业、特殊需求的教育与医疗服务事业、私立大学以及部分边缘性科研事业等等。

日本的民间公益法人又分为多种类型。因服务领域及设立程序、方式上的差异,具体的组织方式也有或大或小的区别,但在大的方面基本一致。

一是要依法成立,并实施归口管理体制。民间公益法人要根据民法条款或特别法到法院登记以获得公益法人资格。在登记时,必须提出明确的活动目标以及组织、业务活动方式,并由法院及政府有关部门审核,以确定其是否能够获得公益法人资格。

根据日本法律规定,每一个登记成立的公益法人都必须由一个行政部门进行归口管理,即要有一个上级主管部门,并要定期向行政主管部门提供各种业务活动情况的报告。

二是实行理事会制度基础上的内部自治。理事会作为最高权力机构,负责重大问题的决策以及行政负责人的选任,行政负责人主持日常事务。理论上,只要其行为符合法律规定,政府就不干预其活动。

三是一般都能够获得政府的经济支持。鉴于公益法人是以公益目的设立的,所以政府对公益法人符合条件的公益性业务活动收入或接收社会捐赠等普遍给予税收优惠。同时,多数公益法人还都能够得到政府提供的经常性经济资助,或接受政府出资委托以完成特定公益任务。当然,能否获得经常性经济资助,能否得到委托项目以及能够得到的资助数量则不确定。

四是要接受多方位监管。首先要严格遵守法律规定,其中比较关键的是,业务活动必须以其承诺的非营利公益事业为主。当然,也可以结合业务内容进行一些经营活动以获得收入,但经营性活动收入不得超过总收入的一半。且经营性活动收入只有用于公益事业才可享受免税待遇。否则,需按照营利企业的标准纳税。除了要依法接受归口管理部门以及其它政府部门(如税务机构)的监督外,民间公益法人还必须接受社会的监督,如业务活动情况、财务收支状况都要向社会公开,而且要接受社会中介机构的审计。

需要说明的是,虽然从理论上讲政府不干预公益法人的具体活动,但由于政府对很多民间机构提供直接经济支持,所以事实上存在着政府非公开的干预,有时甚至是强有力的干预。这种干预的程度取决于政府的经济支持强度。如果政府不提供直接经济支持,则几乎不进行任何干预。

3.最主要特点

总体来看,日本的社会事业体制有两个非常突出的特点:

一是政府作用非常突出。在日本,诸如教育、科技、卫生等社会公益事业的主要领域,一直都是由政府直接组织,所需投入也几乎全部来自于财政拨款。另一方面,即使在民间力量为主的非基础性社会公益事业领域,政府也通过提供不同方式的经济支持以及各种规制手段,发挥着非常重要的引导作用。总之,在日本体制中,政府扮演着发展社会公益事业的主要角色,民间力量是政府作用的补充。

二是有完整而稳定的法律体系。在日本,涉及社会公益事业发展、机构组织方式和行为规范的法律体系详细而明确。除《宪法》、《民法》等基本法律外,对每一个特殊法人都有专门规范其组织和行为方式的个别法;对民间社会公益法人则按照所服务的行业有规范其行为的特别法;对有关机构的行为,特别是民间公益法人接受捐赠、从事经营性活动等则有详细的税法条款等等。总体来看,日本在发展社会事业方面,非常重视以法律为基础的制度平台建设,而且这一制度平台有非常高的稳定性。例如目前仍在执行的、涉及各种法人形态划分的《民法》就是100多年前通过的。

(二)近年来的改革

通过上述基本组织方式可以看出,日本的社会公益事业体制与其政府行政体制有着密不可分的关系,基础性社会公益事业的实施机构或者是公务员机构,或者是准公务员机构。这种体制保证了政府意志的贯彻,但也存在组织成本过高、机构运行效率低下等问题。基于进一步提高行政效率的追求,日本从1996年起开始了政府行政体制改革,其中的一个主要内容就是改革那些承担社会公益事业的公务员机构及特殊法人(包括认可法人)的组织运行方式。

1.改革的基本内容和做法

(1)调整政府与民间力量在社会公益事业上的分工。长期以来,日本社会公益事业发展的责任虽然由政府和民间力量共同分担,但政府一直承担主要责任并在多数领域进行直接组织。行政体制改革提出的一个原则是:能够委托给民间主体的事务,尽可能由民间主体承担;在必须行使政府权力并由政府承担的事务,则应该以国家为主体承担。简单来讲,首先是要把一些公益性特点不突出或不宜继续由国家作为主体的公法人(机构)实施民营化,或者将有关社会事务以委托方式交给民间主体(包括民间营利性主体和非营利主体)承担,减少政府的直接管理和组织责任,更多地发挥民间的力量和市场的作用。按照这一原则,日本已经开始对某些经营性特殊法人(如日本电信等)实施私有化改造。

(2)实施独立行政法人制度。

实施独立行政法人制度可以说是日本行政改革的核心内容。基本目标是要将教育、科研、医疗卫生、文化以及经贸服务等领域的公务员机构和特殊法人、认可法人等准公务员机构,改革为独立行政法人,赋予机构更大的独立性,调整政府的管理方式,实现行政决策与各种社会事务组织实施过程的分离,全面提高效率。

独立行政法人是区别于传统公务员机构和特殊法人机构的一种新的法人形态。按照日本已经通过的《独立行政法人通则法》,原来附属于政府部门的国立机构(包括公务员机构和特殊法人等)改为独立行政法人后的基本组织与运行方式主要包括以下特点:

第一,在法律地位上,独立行政法人仍为公法人。换句话说,仍为国立机构。设立任何一个独立行政法人都必须由议会通过专门法律,即专门规范其行为的个别法。每个独立行政法人都要有一个主管省厅,负责对其业务活动目标、活动方式及绩效进行审核、管理和评价;独立行政法人的主要负责人仍需由主管省厅任命。鉴于独立行政法人仍然承担着政府社会事务的责任,其活动经费仍全部或绝大部分来自于政府拨款。

第二,给予独立行政法人更大的业务活动自主权。在以前的公务员机构和特殊法人体制下,各个机构的内部组织方式及业务活动都要服从政府主管部门严格的计划管理。改革为独立行政法人后,政府主管部门将大大减少对具体业务活动的直接管理。新的做法是,先由负有监管责任的主管省厅主务大臣提出涉及该独立行政法人的基本业务活动内容、实施过程、实施方式以及财务收支管理等内容的中期发展目标。根据这一目标,由独立行政法人提出具体的实施计划,并在与主管省厅讨论的基础上最后确定。计划确定后,由独立行政法人自主实施,主管省厅原则上不再进行干预。

独立行政法人在人事管理、财务管理等方面也获得了更大的自主权。除主要负责人仍由主管省厅任命外,独立行政法人的内部机构设置、中层领导任免均由法人机构自主决定。除少数机构保留公务员待遇外,一般独立行政法人的雇员都要采取聘用方式。在主管省厅大致确定工资总额的前提下,各个独立行政法人有权决定内部人员的工资分配。在接受政府拨款的同时,各个法人机构可以在业务允许的范围内从事一定的创收活动,并可以围绕所从事的事业自主决定资金的使用。财务收支不再严格地按照财政年度进行管理,可以在一个中期计划期间调剂使用。

第三,对独立行政法人实行事后绩效评估。在扩大自主权的同时,必须确保独立行政法人的行为不偏离政府目标。为此,日本政府全面强化了对独立行政法人的绩效评估。其基本做法是,在各个独立行政法人成立的同时,主管省厅就要成立相应的评价委员会,各评价委员会的负责人均由主管省厅的主务大臣任命,成员原则上来自特定独立行政法人以外的专业人士。评价委员会的职责是对该独立行政法人的各种业务活动状况进行定期审核并做出绩效评价。除各省厅评价外,总务省还设有专门的评价委员会,负责对各省厅委员会的具体评价结果进行综合评判。有关评价结果要向社会公开,并成为下一步对特定机构进行扶持或调整的依据。

(3)机构组织方式改革和机构调整与重组紧密结合。

日本对社会公益事业在机构组织方式上的改革,特别是对公务员型机构和特殊法人实行的独立行政法人化改革,并非是一种针对特定公法人的、机构组织方式上的简单调整,而是全面实施对现有公法人机构的“统、废、合”。即通过合并、撤销等措施对公法人机构从宏观上进行调整,在提高组织效率的同时,对人员、机构等社会公益事业资源进行重新配置,以便国家对社会公益事业进行更加有效的管理和更强有力的支持。以国立科研机构的改革为例,前通产省工业技术院原有产业技术融合、计量、生命、地质、电子等8所中央研究机构和7所地方工业技术研究机构,改革后合并成为一个独立行政法人——产业技术综合研究所。农林水产省原有的50个科研机构被改组为18个独立行政法人。其中29个研究所合并成为农业技术、农业生物资源、农业环境、农业工学、食品、森林水产等9个研究机构;15家地区检验和检查机构则被精简为农药检查所、肥料饲料检查所和农林水产消费技术中心等3个独立行政法人机构。

2.基本进展情况

日本的社会公益事业体制改革,特别是对有关国立机构的独立行政法人化改革仍在推进过程中。截至目前为止,通过“统、废、合”调整,共建立独立行政法人机构58个。从领域看,主要是各省厅所属的公益性科研机构。从其前身的法人地位看,基本都是公务员型机构。根据改革计划,下一步的改革重点是中央政府所属的特殊法人和认可法人。其中既包括独立行政法人化的改革,也将对一些公法人机构实施民营化改造。作为改革的法律基础,“特殊法人等改革基本法”已于2001年6月获得议会通过。这一改革拟在4年左右的时间内完成。相比之下,中小学、国立大学、公立医院等机构组织方式改革尚未开始,但总务省也已经成立了与此有关的研究机构,正在探索这些方面的改革问题。

需要特别说明的是,日本的行政改革并非由各省厅分别实施,而是由总务省(原内阁总务厅)统一组织,并专门成立了隶属于总务省的行政改革推进事务局。

3.日本社会公益事业改革的基本特点

由于日本社会公益事业的体制改革尚在进行之中,对其进行全面总结或评价为时过早。但从其所确定的改革原则、目标以及改革做法中,可以归纳出以下几个基本特点:

第一,虽然要调整政府与民间力量在公共事务方面的分工关系,但长期以来由政府承担各项社会公益事业基本责任的格局并没有发生改变。

第二,实施独立行政法人制度的核心措施是扩大相关机构的自主权,以进一步调动机构和相关人员的积极性,全面提高服务效率,但在这一过程中,政府并没有放松控制,也没有放松支持。

第三,所有的改革都是以严格的立法程序和制度建设为基础,并且注重综合协调。

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